Đầu tư xây dựng dự án dầu khí: Nhiều bất cập trong văn bản pháp luật (kỳ 2)

Bài 2: Đầu tư dự án dầu khí với "rào cản" về quy trình, thủ tục

Là doanh nghiệp Nhà nước, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) đang gặp khó khăn rất lớn trong quá trình triển khai các dự án liên quan đến trình tự, thủ tục đầu tư giữa Luật Dầu khí, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 không bao gồm quy định về đầu tư đối với dự án dầu khí trong nước. Trong khi đó, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (số 69/2014/QH13) quy định doanh nghiệp phải có quyết định đầu tư (hoặc quyết định tương đương) khi xem xét việc sử dụng vốn để đầu tư vào dự án.

“Trống” từ trình tự, thủ tục đầu tư

Theo Luật Dầu khí và Nghị định số 95/2015/NĐ-CP: Khi có các lô/khu vực được chào thầu đầu tư thăm dò khai thác dầu khí thì PVN/đơn vị với vai trò nhà thầu sẽ độc lập hoặc cùng các nhà thầu khác (chủ yếu nước ngoài) lập hồ sơ, tham gia đấu thầu. Sau đó, PVN với vai trò là đại diện nước chủ nhà sẽ tổ chức đấu thầu, đàm phán Hợp đồng dầu khí với tổ hợp nhà thầu trúng thầu và trình kết quả đàm phán kèm dự thảo Hợp đồng dầu khí cho Bộ Công Thương để thẩm định; sau khi thẩm định, Bộ Công Thương trình Thủ tướng Chính phủ xem xét phê duyệt dự thảo Hợp đồng dầu khí; sau khi đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự thảo Hợp đồng dầu khí thì Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) sẽ ký Hợp đồng dầu khí và Bộ Công Thương cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho dự án.

Khai thác khí và condensate ở KV nước sâu bể NCS

Trước đây theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13, các dự án thăm dò khai thác dầu khí là đối tượng thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan đăng ký đầu tư là Sở Kế hoạch và Đầu tư (nơi nhà đầu tư dự kiến đặt trụ sở chính cho dự án) thực hiện tiếp nhận hồ sơ từ PVN/nhà thầu, lấy ý kiến của Ủy ban Nhân dân tỉnh sở tại và trình Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thẩm định; sau khi thẩm định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định chủ trương đầu tư; sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Sở Kế hoạch và Đầu tư cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho dự án.

Như vậy, với các dự án thăm dò khai thác dầu khí trong đó có PVN/đơn vị thuộc PVN tham gia đầu tư thì PVN/đơn vị phải 2 lần làm thủ tục để Thủ tướng Chính phủ 2 lần quyết định chủ trương đầu tư và phê duyệt dự án, trong khi thời gian tối thiểu để thực hiện các thủ tục liên quan mỗi quy trình đang được quy định là 45 ngày.

Mặc dù bất cập này đã được điều chỉnh từ khi Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 có hiệu lực (1/1/2021), theo đó, dự án thăm dò khai thác dầu khí không thuộc đối tượng phải được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư Luật Đầu tư (Điều 31). Đồng thời, Khoản 2, Điều 4 Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 quy định quy trình thủ tục đầu tư các dự án thăm dò khai thác dầu khí áp dụng theo quy định tại Luật chuyên ngành (tức là Luật Dầu khí), tuy nhiên, Luật Dầu khí hiện nay chưa có quy định về nội dung này. Đây là khoảng trống pháp lý đối với các doanh nghiệp nhà nước (PVN/đơn vị thuộc PVN) khi muốn tham gia đầu tư vào các dự án thăm dò khai thác dầu khí.

Ngoài ra, xét ở góc độ quản lý vốn Nhà nước, việc PVN/đơn vị tham gia đầu tư/góp vốn (cùng với các nhà thầu dầu khí) vào triển khai các Hợp đồng dầu khí (bất kỳ bắt đầu ở giai đoạn nào) đều được xem là các dự án đầu tư vào thăm dò khai thác, theo đó phải được sự thông qua của chủ sở hữu vốn. Trường hợp PVN/đơn vị tham gia ngay từ khi bắt đầu Hợp đồng dầu khí (từ giai đoạn tìm kiếm thăm dò), nếu thăm dò thành công (có phát hiện dầu khí thương mại) dự án sẽ chuyển tiếp sang giai đoạn phát triển (thông qua việc điều chỉnh dự án) nhưng nếu thăm dò không thành công (rủi ro, phải dừng dự án) thì chủ đầu tư phải gánh chịu hoàn toàn chi phí rủi ro của dự án.

Việc xử lý, hạch toán để kết thúc loại dự án này thời gian qua đã/đang là vấn đề rất nan giải về thủ tục (kéo dài, không rõ hướng xử lý) vì đang được hiểu là dự án bị mất vốn. Nghị định số 36/2021/NĐ-CP về Quy chế quản lý tài chính của Công ty mẹ - PVN về chủ trương đã tháo gỡ được nguồn và cơ chế hạch toán cho các dự án tìm kiếm thăm dò rủi ro (được chuyển toàn bộ chi phí rủi ro vào chi chí thường xuyên của Công ty mẹ), tuy nhiên về thủ tục ban đầu để PVN/đơn vị góp vốn thực hiện các Hợp đồng dầu khí từ giai đoạn đầu tìm kiếm thăm dò thì vẫn đang như dự án thông thường (lập Hồ sơ dự án, trình Chủ sở hữu thông qua, phê duyệt đầu tư…).

“Gian nan” khi điều chỉnh, mở rộng dự án

Điều chỉnh dự án đầu tư thường được thực hiện khi có sự thay đổi về mục tiêu, quy mô dự án, tăng hoặc giảm vốn, thay đổi địa điểm, thời gian thực hiện hay nhà đầu tư... Với các quy định hiện hành, việc điều chỉnh các dự án dầu khí vẫn đang gặp rất nhiều khó khăn.

Đối với dự án thăm dò khai thác theo Hợp đồng dầu khí (gồm tổ hợp các nhà thầu) thì phải thực hiện thủ tục để điều chỉnh Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc điều chỉnh đầu tư khi: Tăng/giảm trên 10% tổng mức đầu tư được phê duyệt theo FDP/FDP điều chỉnh gần nhất hoặc thay đổi thời hạn thực hiện dự án (thay đổi thời hạn Hợp đồng dầu khí theo quy định tại Điều 29, Điều 30 Nghị định số 95/2015/NĐ-CP) hoặc thay đổi nhà đầu tư. Việc thay đổi này tương ứng trong các trường hợp: gia hạn thời gian thăm dò (do thay đổi thời gian), chuyển giai đoạn (phase) từ thăm dò sang thẩm lượng hoặc phát triển (do thay đổi lớn về quy mô đầu tư), chuyển nhượng hoặc nhận quyền tham gia (do thay đổi nhà đầu tư và quy mô đầu tư), đầu tư để thực hiện kế hoạch phát triển mỏ hoặc đầu tư bổ sung để thăm dò mở rộng/tận thăm dò.. .

Theo quy định tại Luật Dầu khí (Điều 24, 25) và Nghị định số 95/2015/NĐ-CP (Điều 24, 29, 30) thì các nhà thầu phải thực hiện đầy đủ các thủ tục liên quan để được Bộ Công Thương hoặc Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, với dự án thăm dò khai thác có PVN/đơn vị của PVN tham gia, trong trường hợp dự án điều chỉnh có quy mô vốn vượt quá dự án nhóm B theo quy định của Luật đầu tư công, để được điều chỉnh dự án (điều chỉnh vốn góp) thì PVN/đơn vị của PVN phải được Chủ sở hữu phê duyệt (theo Quy định tại Luật số 69/2014/QH13), trong khi đó Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 không quy định về thủ tục điều chỉnh các dự án thăm dò khai thác dầu khí và Luật Dầu khí hiện cũng chưa có quy định này.

Trong trường hợp các dự án thăm dò khai thác có khai thác khí và mở rộng thêm khâu vận chuyển khí về bờ và đến hộ tiêu thụ cuối cùng (trường hợp PSC mở rộng) thì việc xây dựng các công trình trên biển chịu sự điều chỉnh của Luật Dầu khí, còn việc xây dựng các công trình bổ sung trên bờ sẽ chịu sự điều chỉnh bởi Luật Xây dựng.

Các quy định pháp lý hiện hành chưa có quy định nào liên quan đến trường hợp này, theo đó các nhà thầu dầu khí/chủ đầu tư cũng như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về quản lý đầu tư xây dựng đều lúng túng về hướng xử lý các thủ tục liên quan cần thiết (thẩm định các bước thiết kế, cấp giấy phép xây dựng các công trình trên bờ cũng như tính liên kết của đầu tư xây dựng các công trình trên bờ với FDP của dự án thăm dò khai thác theo Hợp đồng dầu khí đã ký).

Việc “lúng túng” về quy trình, thủ tục cho công trình trên bờ sẽ kéo theo sự chậm trễ về tiến độ cho dự án thăm dò khai thác, trong khi dự án này vốn đã rất khó khăn và mất nhiều thời gian cho việc xác định mô hình tiêu thụ khí cũng như đàm phán các thỏa thuận mua bán khí.

Trên thực tế, hoạt động tìm kiếm thăm dò trên thế giới được coi là hoạt động đầu tư rủi ro, không thể đánh giá và khẳng định hiệu quả đầu tư “có lợi nhuận” ở thời điểm đề xuất thực hiện công tác tìm kiếm thăm dò và thẩm lượng. Hoạt động này chỉ có thể có hiệu quả đầu tư (có lợi nhuận) khi có phát hiện dầu khí có giá trị thương mại. Trong trường hợp phát hiện không có giá trị thương mại dẫn đến không có công bố thương mại thì trong trường hợp này toàn bộ chi phí phát sinh trong quá trình tìm kiếm thăm dò và thẩm lượng của hợp đồng dầu khí trở thành chi phí rủi ro và được xóa sổ (write-off) theo thông lệ quốc tế.

Theo Viện Dầu khí Việt Nam (VPI), để triển khai hoạt động dầu khí theo thông lệ quốc tế và tuân thủ các quy định pháp lý, cần nhanh chóng sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành để thống nhất và đầy đủ về trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư các dự án dầu khí, đặc biệt là lĩnh vực tìm kiếm thăm dò khai thác dầu khí có tính đặc thù và tiềm ẩn nhiều rủi ro.